As mudanças na Lei Federal de Incentivo à Cultura – Entrevista com Carlos Paiva

A Secretaria Especial da Cultura do Ministério do Turismo publicou no último dia 8 de fevereiro uma nova Instrução Normativa (IN) da Lei Federal de Incentivo à Cultura (8.313/91). A divulgação veio acompanhada da já costumeira crítica aos trabalhadores e empresas que atuam na área artístico e cultural no país. Com o argumento de que as mudanças objetivam torná-la “mais justa e popular”, a IN  apresenta significativa redução nos valores máximos gastos com captação, cachês, aluguéis e com divulgação nos projetos incentivados, além de alteração nas categorias de linguagens artísticas e culturais.

O Observatório da Diversidade Cultural procurou dois especialistas na área da gestão cultural no Brasil, para compreender melhor os sentidos das mudanças realizadas e os efeitos que as mesmas poderão provocar no mercado cultural brasileiro.

O primeiro entrevistado é Carlos Paiva, especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Estado da Bahia, pesquisador do Observatório de Economia Criativa da Bahia e Mestre em Administração Pública (HKS) e Cultura e Sociedade (UFBA). Atuou como como Superintendente de Promoção Cultural da Secult-BA de 2009 a 2014. Em 2013, foi um dos fundadores da Rede Nacional de Gestores de Fomento e Incentivo à Cultura. De 2015 a maio de 2016, atuou como Secretário de Fomento e Incentivo à Cultura do antigo Ministério da Cultura. Foi Conselheiro municipal de cultura de Salvador no biênio 2020-2021.

A segunda entrevista, que será publicada no próximo dia 21, é com Mariana Barros, coordenadora de projetos na Associação Pró-Esporte e Cultura. 

A entrevista foi realizada pelo Coordenador do ODC, José Marcio Barros.

2) Carlos Paiva, a partir de sua larga experiência como gestor e pesquisador do campo da cultura, gostaria de saber quais pontos você destacaria na Instrução Normativa (IN) da Lei Federal de Incentivo à Cultura (8.313/91)? Poderia fazer um comentário geral?

As mudanças me parecem ser a soma de três aspectos: um revanchismo contra o setor cultural, majoritariamente crítico a este governo; uma baixa qualidade técnica dos dirigentes, muitos sem experiência na área; e a tentativa de resolução de pontos recorrentes oriundos dos órgãos de controle, que não tem fácil resolução e qualquer gestor precisaria tentar resolver. 

Vale ponderar que o incentivo fiscal alcança uma pequena parcela do setor cultural, porém, é uma parcela que incluí instituições e grupos importantes da cultura brasileira, em especial nas grandes cidades da região Sudeste.

A tônica, no geral, é de restrição de possibilidades. Estas restrições passam por todos os aspectos do incentivo fiscal da Rouanet, desde quem pode apresentar projetos (por exemplo, limitando apenas a CNAEs específicos de cultura), do que pode constar no projeto (por exemplo, teto com cachês), de autonomia durante a gestão do projeto (quando pode pedir alterações e a margem de alterações sem necessidade de consulta) e de quais projetos empresas podem patrocinar (a exemplo da limitação de dois anos de patrocínio para o mesmo projeto). Todas as restrições são de certa forma arbitrárias, descoladas da realidade cultural do país e do público que consegue fazer uso do mecanismo.

Há também um problema de fundo, de entendimento sobre a vocação dos diferentes mecanismos de fomento que contamina o debate e se manifesta em muitas das mudanças vistas na IN. Democratização do fomento dificilmente acontecerá pelo incentivo fiscal. O mecanismo para democratização é o Fundo Nacional de Cultura ou iniciativas como a Lei Aldir Blanc e a Lei Paulo Gustavo. 

Nesse sentido, as propostas como não permitir que um incentivador patrocine o mesmo projeto por mais de dois anos provavelmente terão pouca efetividade em ampliar os beneficiários. O que faz é impedir a construção de casos de sucesso. Conseguir e manter patrocínios é muito trabalhoso e pode levar anos. Essa proposta não tem lógica nem pelo viés do campo cultural nem pelo do marketing (e o incentivo fiscal da Lei Rouanet é, em muitos aspectos, um casamento desses dois campos)

O limite de R$ 3 mil por apresentação para cachê artístico, com algumas exceções, a exemplo de maestros, parece ser destinado a polemizar com a classe artística, crítica ao atual governo do que algo com embasamento técnico. A regra é completamente descolada da realidade. Ao abrir exceções ao teto, a IN reconhece que tem profissionais que tradicionalmente são remunerados acima deste valor, mas traz a excepcionalidade apenas para alguns grupos. 

Por fim, tem problemas que são oriundos do novo decreto e que são espelhados na IN, como o uso de termos ultrapassados (“Belas Artes”) e ter a CNIC como instância recursiva, restringindo a democratização do processo decisório na gestão da Lei Rouanet, algo que se manteve ao longo de muitos governos, de FHC, Lula, Dilma e até mesmo de Temer.

2) Na sua visão, as alterações realizadas na LFIC possuem algum ponto positivo? Se sim, qual ou quais?

É muito difícil falar em aspecto positivo num ato produzido por uma equipe que é abertamente contra os destinatários da política púbica e com pouco experiência no campo. Porém a institucionalidade pesa, e, imagino, tanto as considerações da equipe técnica do antigo MinC quanto observações que chegam ao governo via TCU, CGU e associações de classe tem algum impacto no resultado final.

A manutenção da análise em duas etapas, mudança que começou quando ainda estava na SEFIC e se tornou efetiva já no governo Temer é positiva, apesar da forma como está sendo implementada ainda ser muito ruim. 

A divulgação das ações de acessibilidade e transparência na disponibilização de ingressos gratuitos me parece ser algo positivo, dando consistência àqueles projetos que já faziam isso com zelo e afastando os que não faziam isso adequadamente.

3) A LFIC sempre foi objeto de críticas e de busca de aprimoramento. As alterações de agora atendem a alguma das críticas e de propostas de aprimoramento construídas anteriormente?

As críticas mais contundentes à Lei Rouanet se referem à concentração em poucos proponentes, altamente concentrados no Rio de Janeiro e São Paulo, a falta de alavancagem de recursos privados para além do incentivo fiscal e a falta de diferenciação de patamares de incentivos que pudesse diminuir as concentrações. Nada disso a IN tem capacidade de resolver. 

Quanto aos possíveis aperfeiçoamentos do dia a dia da gestão do mecanismo, a IN de 2019 e esta IN rompem com um histórico de constantes melhorias, baseadas no aprendizado da gestão e no diálogo com os profissionais e organizações que utilizavam a lei. 

4) Que os impactos você prevê na economia da cultura no Brasil?

Para a economia da cultura no Brasil como um todo quase que não terá diferença. A maior parte dos recursos que movimentam o setor cultural brasileiro vem do consumo das famílias. Dos investimentos públicos, dois terços são de oriundos dos estados e municípios. Os investimentos federais representam pouco neste contexto geral. Ganham destaque pois estão concentrados num único programa, ao contrário das demais receitas que estão difusas.

Por outro lado, este “pouco” do governo federal atende a importantes instituições e grupos no país, de alcance nacional e internacional. Este é o maior impacto, as dificuldades que as mudanças causarão nestes importantes agentes culturais do Brasil.  

5) Quem será prejudicado e quem será beneficiado com as mudanças?

Não vejo qualquer beneficiário com as mudanças. A regra de beneficiar projetos inéditos é mal escrita, e poucos se adequam ao perfil ali descrito. Alguns analistas apontam que entre os projetos já aprovados para a captação seriam entre 60 e 300 projetos (numa média de aproximadamente três mil projetos que captam anualmente). Caso ele consiga de fato se concretizar, é uma mudança pequena.

Sobre os prejudicados, as mudanças atingem, de diferentes formas, praticamente a todos que acessam a lei. Cito apenas algumas a seguir.

Diversas organizações atuam na cultura em articulação com outras áreas. As mudanças na nova IN impedem estas organizações de acessar o incentivo fiscal, pois agora o proponente deverá possuir natureza exclusivamente cultural, comprovada por meio de CNAE.

Sobre a qualificação para acessar a lei no formato de plano anual, foi reduzida drasticamente. Equipamentos privados não podem captar mais por essa modalidade. Assim espaços como o Teatro Vila Velha, Teatro Oficina, MASP, INHOTIM, para citar alguns que poderiam captar ou que captam, ficam de fora dessa regra. 

Os proponentes que lutaram anos para conseguir uma empresa parceira e fidelizar o parceiro verão seus esforços irem por água abaixo, com o limite de renovação por dois anos. 

A regra que indica que patrocinadores que realizam patrocínios acima de um milhão de reais necessitará aportar 10% em projetos de proponentes que não obtiveram patrocínio anteriormente precisa de alguns esclarecimentos para interpretação adequada. Lembrando que em 2021, 3.528 empresas patrocinaram projetos, aportando R$ 1,96 bilhões. Na interpretação mais ampla, atinge entre pouco mais de 300 empresas (que aportaram aproximadamente três quartos dos recursos movimentados na lei). Na intepretação mais restritiva, atinge um pouco mais de uma centena de empresas (que aportaram aproximadamente R$ 800 milhões). 

6) Qual o modelo ideal de fomento e financiamento à cultura para o Brasil?

Acredito que um modelo ideal deva ser plural e equilibrado, composto por diversos mecanismos com aportes diretos, investimentos, incentivos fiscais. Nesta pluralidade de mecanismos é importante que haja a garantia de fundos de cultura fortes, com disponibilidade para investimento direto no mínimo na mesma proporção da renúncia fiscal. Os fundos tendem a ser mais versáteis e inovadores na sua aplicação, mas também mais vulneráveis a oscilações fiscais. Medidas de proteção a essas oscilações são fundamentais para a preservação dessa modalidade de fomento, mais universal por natureza.

Após a experiência da Lei Aldir Blanc, está mais evidente que nunca que não existe possibilidade de política de abrangência nacional que não seja por meio da articulação federativa. A atuação concorrente da União, estados e municípios no campo da cultura resulta, na maior parte das vezes, em um sombreamento de investimentos pelos três níveis federativos em algumas áreas, enquanto outras ficam com pouco ou nenhum investimento, em um modelo de atuação evidentemente pouco efetivo. A descentralização do investimento mitiga essa situação.

Adicionalmente, há dinâmicas culturais regionais que são menos evidentes para o governo central ou para comissões de seleção que analisam propostas de todo o território nacional. Seleções estaduais ou municipais são mais capazes de observar essas dinâmicas locais no momento de decisão de investimento. Ao dividir a seleção pelos estados, por exemplo, sem dúvida a quantidade de projetos por comissão diminui, permitindo que essas análises tenham maior qualidade. Da mesma forma, depois de realizada a seleção, o acompanhamento dos investimentos tende a ter melhor qualidade pela proximidade territorial entre concedente de recursos com seus beneficiários.

É importante também que os sejam pensados mecanismos que estimulem os agentes culturais a investirem no fortalecimento do relacionamento com os públicos da cultura. Os atuais mecanismos estão estruturados de forma que incentivam os projetos a se adequarem às expectativas dos departamentos de marketing ou das comissões de editais. Isto deixa o público e as comunidades onde as atividades são realizadas descoladas do processo decisório, impactando negativamente na forma como são pensados os projetos. Pensar mecanismos que estimulem essa reaproximação com o público permitiria o fortalecimento do campo cultural, já que reforça aquilo que só o campo pode fazer: enriquecer simbolicamente as comunidades onde os projetos culturais acontecem. 

Por fim, acredito que a experiência do ICMS Cultural de Minas Gerais seja replicada em outros estados. Esta talvez seja uma das mais bem sucedidas medidas de estímulo ao financiamento público da cultura e uma das menos discutidas pelo campo.